Quantas vidas vale um teto dos gastos?

O Brasil vem atravessando o pior momento desde que se iniciou a pandemia da covid-19. Embora o comportamento de parte da população nas festas de final de ano e no carnaval possa ter surpreendido pelo enorme descaso em relação às medidas preventivas de contágio, a chegada da segunda onda era notoriamente previsível.

Tínhamos vantagem em relação aos países europeus e aos EUA pelo fato de as ondas chegarem com meses de antecedência nesses países e, desse modo, poderíamos nos preparar de forma minimamente adequada para enfrentar a esperada alta dos casos de contaminações, internações e mortes.

Em termos de orçamento do setor público, deveriam ter sido previstos ainda em 2020 a manutenção do auxílio emergencial, dos programas de auxílio ao desemprego, de facilitação ao crédito e os apoios adicionais à saúde, como as transferências de R$ 60,47 bilhões para estados e municípios. Tais medidas, contudo, são incompatíveis com, ao menos, dois regramentos fiscais: (1) a regra de ouro, a qual veda o endividamento para gastos correntes; e, principalmente, (2) a regra do teto dos gastos (congelamento dos gastos em termos reais).

A regra de ouro tem como grande problema o fato de ser pró-cíclica, isto é, quando a economia está crescendo, ela é facilmente cumprida; quando a economia está ruim, ela inviabiliza o apoio da política fiscal para estimular a economia. Em momentos de crise, há uma tendência de redução da arrecadação, especialmente no Brasil, cuja tributação incide fortemente sobre o consumo. Por outro lado, há uma necessidade de elevação dos gastos do governo para incentivar a demanda. Essa combinação tende a elevar o déficit corrente do governo e demandar endividamento público, o qual seria inviabilizado por essa regra. Como alternativa, o governo deveria adotar o contingenciamento de gastos, provavelmente os cortando em definitivo. Essa regra permite, todavia, que o governo solicite ao Congresso um aditivo de gastos.

Aqui se têm pelo menos três problemas. O primeiro é a incerteza de que o Congresso aprove. O segundo é a eventual demora para aprovação – imagine-se uma situação em que o país necessite comprar vacinas, mas não possa fazer até que o Congresso aprove o aditivo. O terceiro aspecto é o fato de o governo ficar refém do Congresso.

O caráter pró-cíclico da regra de ouro tem feito com que a maioria dos países a abonançassem, principalmente após a crise de 2008. Em contrapartida, um regramento de orçamento para um determinado período teria a vantagem de manter os gastos planejados, mesmo com eventual queda na arrecadação. Por outro lado, costumam-se implementar dispositivos que permitam eventuais aumentos nos dispêndios do governo em decorrência de uma crise inesperada.

Esse tipo de regramento tem sido mais utilizado pelos países desenvolvidos. Não existe, no entanto, exemplo no mundo em que se adote um regramento com tamanha rigidez e por um período tão longo, como é o caso do nosso modelo. Agrava-se ainda o fato de termos mantido a regra de ouro. Tal combinação de dispositivos fiscais só faz sentido se acompanhada de uma estratégia de fim das garantias sociais presentes na Constituição de 1988.

É nesse contexto que se colocou para votação no Senado Federal a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 186, que combina a PEC Emergencial e do Pacto Federativo. Como pontos mais polêmicos, embora essenciais para a estratégia mais ampla, foram colocados o fim dos gastos mínimos em saúde e educação, além dos repasses do Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT para o BNDES. Mesmo que esses pontos sejam retirados de pauta, essa PEC provocará um enrijecimento fiscal ainda maior que o vigente.

A aprovação da PEC 186 foi vinculada pelo governo como alternativa para a retomada do auxílio emergencial. Em vez de retomar o orçamento de guerra ou uma alteração do teto dos gastos, o executivo pretende que essa PEC seja aprovada a “toque de caixa”, criando um mecanismo para que os gastos vinculados à pandemia da covid-19 sejam retirados do cálculo do teto dos gastos.

A inclusão desses pontos polêmicos tem adiado a aprovação da PEC 186 e, consequentemente, da retomada do auxílio emergencial. Em nome do teto dos gastos, o governo interrompeu todas as importantes medidas implementadas no ano passado. Nesse contexto de disparada de contágios e esgotamento dos leitos, os governos estaduais e municipais se veem obrigados a implementar fechamentos mais rígidos das atividades econômicas.

A ausência de medidas de suporte econômico às famílias e às empresas dificulta o apoio da população ao fechamento do comércio e às restrições de circulação. Uma coisa é a pessoa estar recebendo o auxílio financeiro minimamente adequado (não os R$ 250,00 propostos) e as empresas terem linhas de crédito a juros subsidiados e carência de pelo menos um ano. Outra coisa é ter impedida a sua atividade econômica sem o apoio do Estado.

Cabe frisar que as restrições fiscais no país são autoimpostas. O país possui sua dívida na própria moeda, o que por definição impede calote, além de estar conseguindo refinanciar sua dívida com folga e aos menores custos da série histórica. A nossa dívida líquida se encontra em um patamar semelhante ao de outros países emergentes e há também uma folga na Conta Única do Tesouro Nacional, cujo patamar em termos do PIB é o maior da série histórica (ver Carvalho e Oreiro). Ainda em termos de evolução da dívida bruta, esperava-se que chegaria ao final de 2020 em algo próximo a 100% do PIB, e ela terminou em 89,6%.

Por sinal, estudos demonstram, a exemplo do Made da FEA/USP, que o auxílio emergencial teria evitado uma queda em torno de 4 pontos percentuais do PIB em 2020 e ainda teria auxiliado na arrecadação do governo, permitindo uma alta menor da dívida. Ou seja, além de criar uma alternativa de renda para que as pessoas possam ficar em casa, em segurança, o seu custo fiscal é reduzido, já que a renda é em grande parte transformada em consumo e, consequentemente, arrecadação para o governo. Na regra vigente, todavia, a elevação da arrecadação pouco importa, pois o foco é apenas no corte de gastos.

Com fome, muitas pessoas irão se arriscar em atividades presenciais. Fica a pergunta: vale arriscar tantas vidas em nome do teto dos gastos?

(*) Mauricio Andrade Weiss é professor do Departamento de Economia e Relações Internacionais da UFRGS